Connexions n°52, novembre - décembre 2009

Richard Balme est professeur à Sciences Po et à l’Ecole de Politiques Publiques de Qinghua. Il travaille sur les relations entre l’Union Européenne et la Chine, et prépare un livre sur les politiques chinoises de l’environnement. Il analyse ici les relations entre le centre et la périphérie dans l’application des politiques environnementales.

Connexions : La Chine a-t-elle les moyens de tenir les engagements qu’elle a annoncés avant Copenhague ?
Richard Balme : Oui, d’autant plus que la Chine ne s’est pas engagée à faire beaucoup plus que ce qu’elle fait déjà dans le cadre de ses politiques internes. Notons bien qu’on ne parle pas de réduire les émissions, mais d’améliorer l’efficacité énergetique. C’est crucial, c’est une politique active, mais cela ne suffira pas à résoudre les problèmes.
C. : La Chine, pays continent, a des relations spécifiques entre son gouvernement central et ses provinces. En quoi ces relations centre-périphérie ont-elles un impact sur la mise en pratique de ses engagements ?
R.B. : La courroie de transmission entre gouvernement central et gouvernement provinciaux tourne plutôt bien. C’est à l’intérieur des provinces qu’il y a déperdition. Le rapport centre-périphérie en Chine est très différent de celui qui existe en Occident. En Chine, il n’y a pas d’Etat « central » à proprement parler. En politique intérieure, le gouvernement de Pékin ne fait rien seul. Ce sont les provinces qui mettent en œuvre la législation, et en définitive qui exercent le pouvoir exécutif. Ce partage est structurel dans le système politique chinois. Pour autant, le gouvernement central n’est pas démuni. C’est lui qui donne l’impulsion, qui conçoit les politiques, et qui surveille leur application. Un de ses moyens d’action est de promouvoir les gouverneurs, d’évaluer et de noter les autorités provinciales. Par le contrôle politique et par la planification, par la notation des résultats et le système de sanctions, il exerce fortement son influence. Le parti communiste joue un rôle essentiel dans ce rapport centre-province. Il permet au système d’agir, et de produire, des resultats malgré l’absence de séparation des pouvoirs et l’omniprésence de la corruption. Les cadres étant sans arrêt évalués, notés, mutés, il n’y a pas de politique locale strictement isolée, comme cela peut être le cas ailleurs. Ce système rappelle celui des préfets français. Les cadres du Parti les plus ambitieux n’ont pas vocation à rester, et agissent comme des agents du gouvernement central en province, en cherchant à se distinguer pour obtenir une promotion ailleurs.
C. : Observez-vous des variations régionales, des bons et des mauvais élèves ?
R.B. : Mes collègues chinois qui observent de près ce que font les gouvernements locaux enregistrent en effet deux cas de figure : ceux qui résistent, et ceux qui vont au-delà des exigences. Dans les analyses de la décentralisation et de la compétition interprovinciale dans le domaine de l’environnement, en Chine comme ailleurs, on distingue la course au « mieux disant » (race to the top) et au « moins disant » (race to the bottom). Aux Etats-Unis, par exemple, la Californie a délibérement cherché à devenir l’Etat le plus vert pour attirer les « bonnes entreprises », alors que le Delaware a adopté en matière d’environnement un profil bas pour protéger ses industries polluantes et préserver l’emploi. Des spécialisations se mettent ainsi en place. C’est la même chose en Chine. Le Yunnan promeut le tourisme, la biodiversité et accueille relativement bien les ONG internationales, alors que le Gansu garde ses usines pétrochimiques en plein centre ville. Pékin a fait de réels efforts au moment des Jeux olympiques, et on peut penser que Shanghai soit aujourd’hui en pointe, alors que d’autres villes vont bien sûr beaucoup moins vite. Reste que le thème de l’ « éco-city » est porteur en Chine. Mais pour passer à l’acte, il faut des ressources exogènes à la province et une vraie capacité locale d’innovation, portée par un leadership ambitieux. Ce qui n’est pas toujours le cas ….
C. : On entend souvent parler d’abus sur le terrain - on ferme une usine polluante dans un district pour ouvrir une autre dans le district voisin, par exemple. Qu’en pensez-vous ?
R.B. : Il existe des transferts industriels où on délocalise à la fois la pollution et les emplois. Mais globalement les standards, la règlementation et la législation sont en progrès rapide. Il demeure cependant un problème de contrôle des pollutions au niveau local. Le ministère de l’Environnement a très peu de moyens. Il n’existe pas de corps national de contrôle, indépendant des gouvernements locaux ou provinciaux. Dans les régions, ce contrôle est effectué par les agents des bureaux de l’environnement qui, s’ils sont officiellement sous double tutelle — locale et nationale —, de fait, restent sous la tutelle des gouvernements locaux. La même situation prévaut dans les cas de contentieux juridique avec l’absence d’independance de la justice.
C. : Les industriels sur le terrain observent que la motivation des Chinois pour réduire leur consommation d’énergie est économique plutôt qu’écologique. La Chine a-t-elle peur de manquer à long terme de ressources énergétiques ?
R.B. : Effectivement. C’est ce qui la conduit à vouloir améliorer rapidement son efficacité énergétique. Reste que même avec des énergies plus propres, la Chine va augmenter inéluctablement ses émissions car sa population s’oriente massivement vers un nouveau mode de vie plus moderne donc énergétivore. A noter cependant le rôle de la reforestation en Chine, qui devra intervenir positivement dans son bilan carbone à l’avenir. Depuis les grandes crues du Yangzi de 1998, la Chine a interdit de couper le bois sur son sol — elle préfère l’importer. Mais, au total, les politiques du climat se distinguent nettement de celles de l’environnement en général, en ce qu’elles font appel à des innovations technologiques et à des acteurs de marché. Lors de conférences auxquelles j’ai assisté dernièrement, les salles étaient pleines d’entrepreneurs chinois, pas seulement de militants de l’environnement.
En définitive, je dirais que les Chinois sont passés à l’acte. Ils ont mis en place une politique volontariste, très pesée et pensée. Mais ils n’acceptent pas pour autant les demandes d’engagements massifs qu’ils jugent irréalistes et injustes. Ils veulent préserver leur développement. Pour les Etats-Unis et l’Union européenne, il s’agit de transition de modes de vie ; pour les Chinois, il s’agit encore de faire sortir des gens de la pauvreté. De plus, on ne leur donne jamais sur ce point crédit pour leur politique de contrôle des naissances, dont on commence à parler pour d’autres régions du monde. Le débat s’est focalisé jusqu’ici sur les engagements à reduire les émissions, parce qu’ils sont nécessaires à l’instauration d’un marché de droits à émissions carbone que souhaitent développer les Européens pour prolonger Kyoto. Même si les Chinois auront été les premiers bénéficiaires des Mécanismes de Développement Propre*, l’idée ne passe pas encore vraiment, à quelques expériences près. Ajoutons enfin qu’entre les politiques d’atténuation (mitigation) — qui visent à réduire les émissions de gaz à effet de serre — et celles d’adaptation — investir pour lutter contre les effets du réchauffement — , les Chinois semblent plus sensibles à l’adaptation. En ce sens, ils se rapprochent des pays pauvres, victimes plutôt que créateurs d’émissions polluantes et qui ont besoin d’aide pour surmonter les effets désastreux du réchauffement. Au-delà de l’approvisionnement énergétique, la Chine perçoit les questions de climat par la sécheresse dans le nord Est, les cyclones dans le sud, la fonte des glaciers himalayens, et les problèmes de sécurité alimentaire et de ressources en eau. Elle a déjà commencé à mobiliser ses troupes contre les effets du réchauffement climatique dans tous les secteurs de la société.

Propos recueillis par Anne Garrigue

* Les Mécanismes de Développement Propre institutes par le protocole de Kyoto permettent a des entreprises d’acquérir des droits d’émission supplémentaires par le financement de technologies propres dans les pays inscrits à l’annexe II du protocole, dont la Chine.